V prispevku bom predstavila izhodišča in specifičnosti tožbenih zahtevkov v socialnih sporih zaradi javnopravne narave pravic iz sistema socialne varnosti in načina njihovega uveljavljanja. Gre za pravice po Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2), Zakonu o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (ZZVZZ), Zakonu o urejanju trga dela (ZUTD), Zakonu o socialno varstvenih prejemkih (ZSVarPre), Zakonu o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (ZUPJS) in številnih drugih, vključno z mednarodnimi predpisi. Pravice iz sistema socialne varnosti se uveljavljajo v upravnem postopku ob uporabi Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). V socialnih sporih gre zato v bistvu za sodno kontrolo konkretnih posamičnih upravnih aktov.
Kratek zgodovinski oris sodnega varstva pravic iz sistema socialne varnosti
Leta 1978 je bilo uvedeno dvotirno sodno varstvo socialnih pravic. Za sojenje o pravicah iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja je bilo ustanovljeno posebno sodišče združenega dela, ki je zadeve reševalo meritorno. Za pravice iz obveznega zdravstvenega zavarovanja, zavarovanja za brezposelnost, socialnovarstvenih prejemkov in drugih prejemkov je bilo sodno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu pred Vrhovnim sodiščem SRS v kasatornem sojenju.
Z Zakonom o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS) je bilo leta 1994 ustanovljeno specializirano socialno sodišče v okviru Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani za območje Republike Slovenije. Odpravljena je bila dvojna pravna pot reševanja socialnih zadev. Uzakonjena je bila subsidiarna uporaba pravdnega postopka, saj se je že tedaj izkazalo, da posamezne določbe zaradi krepitve načela dispozitivnosti in razpravnega načela niso uporabljive. V ZDSS so bili vgrajeni lažji dostop do sodišča, načelo materialne resnice, preiskovalno načelo in načelo pospešitve postopka. V izpodbojnih tožbah zoper posamične upravne akte ni bilo treba postaviti določenega zahtevka, če pa je bil že postavljen, sodišče nanj ni bilo vezano.
Veljavna postopkovna ureditev socialnih sporov
Veljavni Zakon o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS-1) iz leta 2004 ureja pristojnosti, organizacijo in sestavo delovnih in socialnih sodišč ter posebna pravila postopka, po katerih postopa in odloča specializirano sodišče. Gre za matični organizacijsko- postopkovni zakon, ki socialni spor definira kot spor o pravicah, obveznostih in pravnih koristih fizičnih, pravnih in drugih oseb, če so lahko nosilec pravic in obveznosti iz sistema socialne varnosti. Zakon o pravdnem postopku (ZPP) se uporablja subsidiarno, če ZDSS-1 posameznih vprašanj ne ureja drugače. Vgrajena so enaka načela kot v prejšnjem ZDSS, vključno z načelom materialne resnice in preiskovalnim načelom, v skladu s katerim lahko sodišče dokaze izvede tudi po uradni dolžnosti.
Sodni postopek v teh sporih se začne z izpodbojno tožbo, ki jo je treba vložiti v 30 dneh od vročitve dokončnega upravnega akta oziroma pod nekaterimi pogoji tudi v primeru molka pristojnega organa. Tožba mora poleg sestavin, ki jih mora imeti vsaka tožba, vsebovati navedbo upravnega akta, tožbene razloge in zahtevek. Če zahtevek ni zadostno opredeljen, ga mora stranka opredeliti najkasneje do konca poravnalnega naroka oziroma do konca prvega naroka za glavno obravnavo. Za odpravo pomanjkljivosti ali neprimernosti tožbenega zahtevka je v okviru materialnega procesnega vodstva dolžan skrbeti tudi predsednik senata.
Tožbeni zahtevki v socialnih sporih so pogojeni in uokvirjeni s predmetom predsodnega upravnega odločanja. Za meritorno sojenje o pravicah ali pravnih dejstvih (na primer bolniški stalež), ki niso bila predmet predhodnega upravnega postopka, ni procesne predpostavke in je treba tožbo v takšnem primeru zavreči.
V skladu z ZDSS-1 (74. člen) se lahko posamične upravne akte v socialnem sporu izpodbija iz razlogov, določenih v 27. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1):
- če materialni zakon ni bil uporabljen ali ni bil pravilno uporabljen,
- če pred izdajo upravnega akta ni bilo postopano po pravilih upravnega postopka,
- če dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno,
- iz razlogov, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega.
Načelo o tožbenih zahtevkih v socialnih sporih
Pri oblikovanju tožbenih zahtevkov o pravicah iz sistema socialne varnosti je treba upoštevati, da sodišče presoja pravilnost in zakonitost izpodbijanih posamičnih upravnih aktov, izdanih v predsodnem upravnem postopku, in da praviloma odloča v sporu polne jurisdikcije. Po celotni ali le delni odpravi nepravilnih in nezakonitih odločb torej samo odloči še o vtoževani pravici. Direktne tožbe so dopustne le za odškodninske, verzijske in nekatere druge terjatve, ki jih vlagajo zavarovanci, nosilci obveznih socialnih zavarovanj ali država z dajatvenimi tožbami.
Nadalje je pri oblikovanju tožbenih zahtevkov treba izhajati iz vrste odločitev, ki jih v skladu z ZDSS-1 lahko sprejme sodišče. Po presoji pravilnosti in zakonitosti izpodbijanih upravnih aktov sodišče namreč lahko:
- tožbeni zahtevek za odpravo izpodbijanih odločb kot neutemeljen zavrne, če ugotovi, da je bil postopek pred izdajo upravnega akta zakonit in da je odločba pravilna ter zakonita,
- če tožbenemu zahtevku ugodi, delno ali v celoti odpravi odločbo o pravici, obveznosti ali pravni koristi,
- izpodbijani upravni akt odpravi in naloži toženi stranki izdajo novega, če dejansko stanje ni bilo pravilno ali popolno ugotovljeno, ugotavljanje dejanskega stanja pred sodiščem pa bi bilo dolgotrajno ali povezano z nesorazmernimi težavami,
- izpodbijani upravni akt odpravi, odloči o podlagi tožbenega zahtevka in naloži toženi stranki izdajo novega upravnega akta o višini tožbenega zahtevka,
- izpodbijani upravni akt odpravi in naloži toženi stranki izdajo novega, če je bila pooblaščena odločati po prostem preudarku, sodišče pa ugotovi nezakonitost, ker so bile prekoračene meje prostega preudarka ali ker je bil prosti preudarek uporabljen na način, ki ne ustreza namenu, za katerega je bilo pooblastilo dano.
Nadaljevanje članka za naročnike > Nada Petrič Vlaj: Tožbeni zahtevki v sodnih socialnih sporih; Odvetnik, 2017, št. 80, str. 56.
